成吉思汗除完成他的軍制改革和組織草原貴族制度外，對於內政的組織，行宮的經營，狩獵的統制，尤其是軍隊給養的供應，也寄予很大的注意。而內政的組織對於他實在是一項比較軍制改革更為困難的工作，因為他和蒙古人民二者還都是處在極頂原始的文化階段上。合罕自身既然從來沒有學習過讀和寫，也不曾學得除母語蒙古語外的其他任何國語言24，所以他對於文字的存在，乃是在他戰勝了乃蠻部以後，當蒙古軍捕虜在塔陽汗那裡掌管金印的畏兀兒人塔塔統阿(Tatatunga)25時方纔知道的。從這時候起塔塔統阿便成為蒙古人最早的教師。成吉思汗自身雖然沒有作過學習字母的計劃，但是他一向就眼光遠大，尤其是他想到建設帝國的需要上，他便立刻體會到它的重要性。因此他便命令他的親族和僚友必須去學習讀和寫。他的末弟失吉‧忽禿忽〔《秘史》有時也作失乞刊‧忽都忽或失吉刊‧忽禿忽，為訶額侖在塔塔兒營盤內所收養的第六子〕，尤其學習得迅速進步，在全部蒙古人裡面，對於畏兀兒文化的接受，要算他是最適宜的了。為著這個理由，成吉思汗便委任他做大斷事官26，當時並給予他一種值得注目的訓令如下:「如今初定了全部百姓，你與我做耳目。但凡你的言語，任誰也不許違了。如有盜賊詐偽的事，你懲戒着。可殺的殺，可罰的罰的罰。百姓們分家財的事，你科斷着。凡斷了的事，寫在青冊上，以後不許諸人更改」27。當選拔大斷事官的當兒，成吉思汗好比選拔他的將軍一樣，證明他那可驚異的善於知人。”因為失吉‧忽禿忽用一種模範的正直去執行着他本身的職責，所以他的判決遂成為後來斷事官的規範。據記錄裡所說，他對於在恐懼刺激下所產生的證據，是並不認為重要的。

萬事皆重實際的成吉思汗，將新輸入的字母使用着作為記錄他的訓言(必裡克，Bilik)28和律令(扎撒，Jasak，Yasak，Yasa)29的目的，因為這就是蒙古民族習慣法的法典。「必裡克」和「札撒」二者都不是短時期內所編纂成功的，它是逐漸地累積起來的，是成吉思汗的終身事業。他認為「札撒」的纂修尤其特別重要。他說:「後世的君主，並圍繞在他們左右的『王公』，『把阿禿兒』(勇士)和『那顏』(領主、長官)們，假使對於各種事情都沒有遵守『札撒』，那末他們在政治工作上必將陷入困難的境地裡，甚至蒞于頽廢腐敗的狀態裡。到那時候他們雖然再有找尋第二個成吉思汗的意向，可是他們必將感覺絶望了。」30又說:「生在五百年、一千年、一萬年後，繼承了我大位子的子孫們，假使能夠保全法令，並且不去改變成吉思汗的『札撒』，那末『上天』便將賜給他們一種極大的興隆。」31於是「大札撒」便成為帝國的君主包括合罕自身在內去對付億兆人民的束縛工具了。成吉思汗的意思，以為他所公佈的那種萬世不易的法令，不只當時的人，就是他的後世子孫們也應當好好兒去遵守它的。他起草這種固定不變的法令，既不是由他和最文明國家裡的律令制度相接觸而來(而且他也決不厭倦于這些文明國的完全評價)，也不是受着「至上神」的啟示(雖然這點也是他自己所承認的)，卻是從他的氏族和他的民族那裡的「古代傳統」、習慣和思想裡而來的。他對於這些習慣，就是說這種「習慣法」，承認為「公共法」(這就是叫「成文法」)的權威，他便設立着永久的規範，使它能夠有利於萬世。他並沒有想像到蒙古民族能夠發展到他們所固有的，和他們自身並加上「長生天」的意志所許可以外的律令組織。但是一切事情都在變化的，一切事情都在消長的。「大律令」(兀魯黑‧牙撒)32已喪失了它在法律上的機能，而且現在的蒙古人也把它從記憶力上完全失去了。甚至它的原典也沒有被他們保存下來。現在只不過剩留着少許的斷片殘簡而已。況且在這些斷片殘簡裡面，我們很難把它的全文恢復過來。縱然如此，「大律令」在成吉思汗創建大帝國的過程中，它曾經扮演過一種重要的角色，並且對於蒙古民族和被征服民族的各方面生活上，都受到了它的極大影響。

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「札撒」的應用是極端嚴峻的，不久以後一種模範的秩序便盛行在整個的帝國裡，關於一切殺人、盜劫、欺詐和姦淫等事几乎絶了跡。「札撒」對於貴族制度予以最後的認許，可是它在平民和奴隷(其數字隨着戰勝而繼續增大)的頭上，好像重壓着一個強力的壓榨工具。

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